1.      Der Fürsorgebereich wird auf kommunaler Ebene sehr uneinheitlich geregelt und vollzogen. Dadurch entstehen ungleiche Behandlungen gleicher Fälle.

2.      Gerade in ländlichen Gegenden ist die Hemmschwelle für den "Gang aufs Sozialamt" sehr hoch. Im Kanton Bern bezieht beispielsweise nur knapp ein Fünftel aller einkommensschwachen Haushalte auch Fürsorgeleistungen (vgl. BFS, S.96).

3.1.          Statistik

Eine Studie zur Belastung der öffentlichen Sozialhilfe in den Kantonen Zürich, Bern, St. Gallen und Aargau zeigt die Entwicklungen in den Jahren 1990 bis 1997 auf. Die Daten der untersuchten Kantone umfassen knapp 900 Gemeinden, was etwa der Hälfte aller Deutschschweizer Gemeinden und rund 60% der Bevölkerung entspricht.

Während von 1990 bis 1994 die Sozialhilfequote um 84% zugenommen hat verkleinerte sich ihr Anstieg von 1994 bis 1997 auf gut die Hälfte, nämlich durchschnittlich 48% (vgl. Tabelle 1 im Anhang). Damit hat sich in den grössten Kantonen der Deutschschweiz ab Mitte der neunziger Jahre im Bereich der Sozialhilfe das Problemwachstum etwas abgeschwächt.

Allerdings hatten vor allem die kleinen Gemeinden einen hohen Belastungszuwachs zu verzeichnen, seit 1994 nämlich eine doppelt so hohe Fallzahl. In den grossen Zentren und Agglomerationen der Kantone Zürich und St. Gallen stiegen die Unterstützungszahlen nach 1994 vergleichsweise gering an. Obwohl die grossen Zentren und Agglomerationen insgesamt am stärksten belastet sind, war die Problemzunahme bei den unzähligen kleinen Gemeinden in den letzten Jahren mit Abstand am grössten.

Bei den kleinen und kleinsten Gemeinden verdreifachten sich die Nettoausgaben für wirtschaftliche Sozialhilfe (Ausgaben für Unterstützungsleistungen nach Abzug von Rückzahlungen durch den Kanton, den Bund und andere Gemeinden sowie Rückerstattungen von Sozialversicherungen usw.) nahezu.

Die Entwicklung der Belastungen und vor allem die Kostenentwicklung ist in kleinen Einzugsgebieten im Vergleich zu grösseren Städten sehr unberechenbar und unabsehbar. Während die grossen Städte seit 1994 fast alle (85%) eine homogene Entwicklung (leichte Zunahme der Sozialhilfequote) verzeichneten, verliefen die Entwicklungen in den kleinen Gemeinden sehr unterschiedlich. Unter diesen Rahmenbedingungen ist es für diese Gemeinden fast unmöglich, eine angemessene Infrastruktur aufzubauen/zu planen und die entsprechenden Kosten für die Sozialhilfe zu budgetieren.

Neben dem Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur für die Bewältigung der Problemzunahme in der Sozialhilfe, müssen sich die zuständigen politischen Behörden zudem auf der sozialpolitischen Ebene mit dem höheren Problemaufkommen auseinandersetzten. Die Behörden sind durch die Problementwicklung aufgefordert, eine inhaltlich neue oder entsprechend angepasste Sozialpolitik festzulegen. Es gibt verschiedene Hinweise darauf, dass die Sozialbehörden diese Aufgabe sehr unterschiedlich wahrnehmen können: verschiedenste Gemeinden formulieren eine fortschrittliche, innovative Sozialpolitik und stellen entsprechende fachliche wie finanzielle Ressourcen zur Verfügung, andere Gemeinden vertreten eine restriktive Sozialpolitik. Diese gemeindespezifischen, sehr unterschiedlichen sozialpolitischen Strategien erschweren auf kantonaler Ebene die Kooperation und sozialpolitische Steuerung und Planung erheblich (Stremlow, 1999, Internet).

Durch den finanziellen Druck sehen sich die Gemeinden gezwungen, weitere Möglichkeiten der Finanzierung auszuschöpfen. Dazu gehören neben vermehrten Anmeldungen an die IV der Rückgriff auf den ZGB-Artikel der Verwandtenunterstützungspflicht. Es kommt zur behördlich verordneten Familiensolidarität.

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4.     Gesellschaft im Wandel

Wir leben heute in einer Zeit des gesellschaftlichen Wandels. Alte Familien- und Lebensstrukturen brechen auf und lassen neue, andere Formen des Zusammenlebens zu.

Zu Beginn dieses Jahrhunderts welche auch die Zeit der Entstehung des ZGB ist, galt die Familie als der Ort an dem die Bedürfnisse der einzelnen Mitglieder in verschiedensten Bereichen erfüllt wurden. Die Solidarität untereinander wurde stark betont, Produktions-, Sozialisisierungs- und Fürsorgefunktionen innerhalb der Familie wahrgenommen (z.B. Altersvorsorge, Krankenpflege). Im Laufe der Zeit wurden diese Funktionen zunehmend ausgelagert und von externen Organisationen oder vom Staat übernommen (z.B. AHV, andere Versicherungen, öffentliche Fürsorge) (vgl. Ryffel, Familiensoziologie). Allerdings stützt sich das Versicherungsprinzip auf die Dauererwerbsarbeit und die intakte Kleinfamilie ab, und erzeugt dadurch neue Risiken.

Wir leben heute mit einer Vielfalt von Lebens- und Familienformen, einer sog. Pluralisierung. Dies hat vor allem drei Gründe:

Demographisch: Wir haben einen massiven Anstieg der Lebenserwartung und damit verbunden eine höhere Anzahl von Witwen, Alleinstehenden, und pflegebedürftigen Menschen.

Verändertes Geschlechtsrollenverständnis, vor allem für Frauen: die Lebensplanung verändert sich: wo früher der Mann als Ernährer die Kleinfamilie finanziell absicherte, müssen heute Rollen und Funktionen ausgehandelt werden. Beziehungen werden komplizierter, Scheidungen häufiger.

Prozess der Individualisierung: Der Mensch war früher in klare, normative Strukturen eingebettet. Heute findet eine Auflösung dieser Strukturen, sowie des traditionellen Rollenverständnisses von Mann und Frau statt.

Wir haben uns von einer Gesellschaft mit traditionellen Familienstrukturen und einem stark ausgeprägten Familiensolidaritätsgedanken hin zum Sozialstaat bewegt. Heute ist weniger gesellschaftlich vorgegeben, der und die Einzelne gestaltet seine Lebensbiographie selber. Der Zwang zur Freiheit kann aber auch zur Überforderung werden.

Zusammengefasst kann gesagt werden, dass der gesellschaftliche Wandel Risiken schafft, für die das Sozialversicherungssystem kein Netz bietet: Bsp. Geschiedene, Alleinerziehende, Ausgesteuerte, Suchtkranke. Gerade Frauen, die für die Gesellschaft absolut zentrale Arbeiten in Erziehung, Bildung und Betreuung leisten und diese solidarisch für die Allgemeinheit erbringen sind heute stark gefährdet durch die Löcher der sozialen Sicherung zu fallen. Hinzu kommen die immensen Kosten von Pflegeheimen, wo Menschen ohne Anspruch auf Ergänzungsleistungen und knappen Einkünften auf weitere Unterstützung angewiesen sind.

In den letzten Jahren wurde eine Lockerung der Familienbanden festgestellt: wachsende Zahl von Einpersonenhaushalten, abnehmende Heirats- und zunehmende Scheidungsrate, rückläufige Geburtenraten. Dies lässt eine Entfremdung zwischen Familienmitgliedern vermuten, die den Vorrang von familienrechtlichen Unterhalts- und Unterstützungsbeiträgen im Bereich der Verwandtenunterstützung ernsthaft in Frage stellt, dürfte sich doch die Hemmschwelle, um auf familienrechtliche Pflichten zu pochen und sich als Sozialhilfeempfänger zu erkennen zu geben zweifellos erhöhen Coullery, 76-77).

5.     Was spricht für (+), was gegen (-) die Verwandtenunterstützungspflicht?

+ Die Gemeinden sehen sich einem hohen finanziellen Druck ausgesetzt. Dies vor allem dadurch, weil neue Risiken zu wenig abgesichert sind und die Betroffenen schliesslich bei der Sozialhilfe landen. Mit der Durchsetzung der Verwandtenunterstützungspflicht verschaffen sich die Gemeinden einerseits eine zusätzliche Finanzquelle, andererseits eine Legitimation bezüglich der Subsidiarität.

+ Der zusätzliche Druck fördert den Reintegrationswillen des/ der Einzelnen.

- Erzwungene Familiensolidarität in Form der Verwandtenunterstützungspflicht verschleiert die Tatsache, dass finanzielle Not nicht nur ein individuelles oder familiäres, sondern auch ein gesellschaftliches Problem ist (Beobachter Merkblatt zur Verwandtenunterstützungspflicht). Das Prinzip der Familiensolidarität erschwert gesellschaftliches über die Familie hinausgreifendes Solidaritätsdenken. Armut erscheint so als individuelles, gegebenenfalls als familiäres, nicht aber als gesellschaftliches Problem (vgl. Mäder/ Neff, 68).

- Der Aufwand, den der Staat aufwenden muss, um das Geld bei Eltern, Kindern, usw. einzutreiben, sowie Klagen zu erheben kostet zusätzlich Geld. Fraglich ist, inwieweit Aufwand und Ertrag in einem Verhältnis stehen.

- Die uneinheitliche Regelung in den Kantonen ist stossend. Finanziell gutbetuchte Eltern müssen im Kanton AI für z.B. ihren drogenabhängigen Sohn nicht aufkommen, während Eltern im Kanton SO bluten.

- Die erzwungene Familiensolidarität löst bei den betroffenen Scham aus, bei den Pflichtigen nicht selten Wut und Verzweiflung und gefährdet das ohnehin schon strapazierte familiäre Netz und den Wiedereingliederungsprozess.

- Die Angst davor, die Verwandten würden von der Gemeinde in die Pflicht genommen, ist ein Grund unter vielen anderen, dass Bedürftige trotz prekärer finanzieller Situation keine Sozialhilfeleistungen beantragen.

- Die Verwandtenunterstützungspflicht fördert unter vielen anderen Aspekten die Landflucht: In ländlichen Gebieten mit höherer sozialer Kontrolle kann es beschämend sein, wieder z.B. von den Eltern unterstützt werden zu müssen.

6.     Persönliche Stellungnahme

Spätestens nach der Auflistung der Argumente für oder gegen die Verwandtenunterstützungspflicht wird deutlich, dass ich der Thematik nicht ganz unvoreingenommen gegenüberstehe. Es gäbe durchaus noch weitere Argumente dagegen, allerdings würde dies an der Problematik an sich nichts ändern.

Ich stehe der Thematik zwiespältig gegenüber. Ich bin nicht grundsätzlich für die Abschaffung dieses ZGB Artikels. Ich empfände es sogar als stossend, wenn sehr begüterte Verwandte nicht pflichtig wären. Ich würde es aber sehr begrüssen, wenn die Thematik in den Fürsorgebehörden und auch auf politischer Ebene überdacht würde und in der Praxis mit der nötigen Sensibilität angegangen würde. Dieses Überdenken hatte zur Folge, dass seit Januar 2000 die Geschwister nicht mehr pflichtig sind, es sollte aber aus meiner Sicht noch weiter gehen.

Ich sehe die Aktualität der Verwandtenunterstützungspflicht in einem Zusammenhang mit dem zunehmendem Versagen unserer sozialen Sicherheit. Zu viele neue Risiken sind nicht abgesichert, die Maschen des sozialen Netzes werden grösser, das Geld in den Fürsorgekassen wird knapper, der politische Wind weht rauher. Es ist durchaus verständlich, dass im Sinne der Subsidiarität alle zur Verfügung stehenden Mittel verwendet werden, um leere Fürsorgekassen zu entlasten. Problematisch wird es aber, wenn Verwandtenunterstützungsbeiträge erzwungen werden, und die Berechnung der Pflichtleistung unterhalb der SKOS- Richtlinien liegt. Es gilt abzuwägen, ob die psychosozialen Folgen in einer Familie gegenüber dem finanziellen Nutzen der Gemeinde zu verantworten ist. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass soziale Risiken und Probleme in gewissen Familien gehäuft auftreten. Durch die erzwungene Familiensolidarität wird Ungleichheit zementiert und bei den Pflichtigen selbst können existentielle Ängste ausgelöst werden, vor allem wenn kein Ende absehbar ist. Aus meiner Beratungstätigkeit beim Beobachter bin ich schockiert, wie stur sich manche Behörden durchsetzen, ohne dem weiteren Kontext der familiären Situation Beachtung zu schenken.

6.1.          Schlussfolgerungen

·        Auch bei der Verwandtenunterstützungspflicht gilt, dass die SKOS- Richtlinien für alle Kantone als verbindlich gelten sollten.

·        Die Einkommens- und Vermögensgrenzen der SKOS müssen deutlich erhöht werden.

·        Die Geltendmachung der Pflicht sollte unter Berücksichtigung des familiären Kontextes erfolgen und mit der nötigen Sensibilität eingefordert werden. Das heisst, dass die Parteien zuerst zu einem Gespräch eingeladen werden und die Thematik dann mit aller sozialarbeiterischer Kunst angegangen werden sollte.

·        Die Gemeinde sollte nur dann klagen, wenn erstens die Vermögens- und Einkommensgrenzen erhöht wurden, zweitens nach Prüfung des familiären Kontextes nichts gegen die Unterstützungspflicht spricht und es sogar stossend wäre, die Verwandten nicht zu verpflichten.

·        Auf politischer Ebene müssten die neuen Risiken besser abgesichert werden so dass die Fürsorge entlastet werden kann.

·        Die Diskussion um alternative Sicherungssysteme (z.B. garantiertes Grundeinkommen) sollte vorangetrieben werden.

·        Es ist für Betroffene sicher ratsam, bei einer Verfügung der Gemeinde die nicht auf der Grundlage der SKOS- Richtlinien basiert, die Pflicht zu verweigern und den Rechtsweg zu beschreiten. Die Gerichte stützen sich meistens auf die SKOS- Richtlinien.

Literatur- und Quellenangaben

 Beobachter (Hrsg.) (1999). Beobachter Broschüre Verwandtenunterstützungspflicht. Zürich: Beobachter.

 Bundesamt für Statistik (Hrsg.) (1996). Herausforderung Bevölkerungswandel. Auswirkungen der demographischen Veränderungen auf verschiedene Politikbereiche. Bern:BFS.

 Coullery, P. (1993). Das Recht auf Sozialhilfe. Wien: Haupt.

 Der schweizerische Beobachter (Hrsg.) (1996). ZGB für den Alltag. Beobachter Buchverlag: Zürich.

 Mäder, A., Neff, U. (1990). Vom Bittgang zum Recht. Haupt: Bern.

Seiler, P. (2000). Gemeinde schröpft Rentnerpaar. K- Tip, 3, 8-9.

 SKOS (Hrsg.) (1998) Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe. SKOS: Bern.

 Stremlow, J. (1999). Aktuelle Belastungsentwicklung in der öffentlichen Sozialhilfe. Internet: socio.ch, online Publikationen.

 Wirz, T. (1999). Verwandtenunterstützung: Die Behörden bitten zur Kasse. Internet: Beobachter.ch/aktuell/artikel99/22.99_verwandte.html

Anhang

Tabelle 1: Belastungsentwicklung bei der wirtschaftlichen Sozialhilfe von 1994 - 1997 (Kantone Zürich, Bern, St. Gallen und Aargau)

¹ Anzahl der Unterstützungsfälle je 1'000 Einwohner/innen

Tabelle 2: Entwicklungsmuster der Belastungen im kommunalen Sozialwesen